Законопроект "О добровольной пожарной охране".
Федеральный закон о ДПО (проект)!
Законопроект «О добровольной пожарной охране». Анализ, проблемные вопросы и возможные пути их решения.
В 2009 году вопрос о добровольной пожарной охране вышел на высший государственный уровень, дважды этот вопрос находил свое отражение в Распоряжениях Президента РФ, в соответствии с которыми Проект ФЗ «О добровольной пожарной охране» должен быть представлен Правительством РФ до 01 февраля 2010 года. В разработке указанного законопроекта ВДПО выступило в качестве соисполнителя ВНИИПО МЧС России.
В ходе совместной работы подготовлен законопроект, с помощью которого предполагается снять законодательные барьеры на пути создания добровольной пожарной охраны и вовлечь в пожарное добровольчество широкие слои населения. Однако не все, что мы считали важным при разработке законопроекта, было учтено.
По нашему мнению, в основу проекта федерального закона «О добровольной пожарной охране», заложены некоторые ошибочные подходы и принципы, законопроект содержит второстепенные определения и положения, имеет ряд противоречий действующему законодательству.
- Так, законопроектом размывается сама идея добровольчества, предусматривая в функциях добровольной пожарной охраны выполнение работ и услуг в области пожарной безопасности и другой коммерческой деятельности (например - издательской, ст. 8 законопроекта). Мы по прежнему убеждены, что основы добровольчества заложены в ст. 27 Федерального закона 2003 г.
№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ст. 12 Федерального закона 1995 г. «Об общественных объединениях» № 82-ФЗ, которые позволяют гражданам в виде самоорганизации по месту их жительства самостоятельно и под свою ответственность осуществлять инициативы, в том числе в сфере пожарной безопасности. Данные образования по закону являются общественными объединениями, что дает им возможность на получение мер социальной и экономической поддержки со стороны органов местного самоуправления и органов государственной власти. - Полагаем основные понятия законопроекта должны быть изложены в следующей формулировке:
«добровольная пожарная охрана – совокупность общественных противопожарных формирований, созданных в соответствии с законодательством Российской Федерации по инициативе граждан и (или) юридических лиц - общественных объединений пожарной охраны с целью участия в профилактики и (или) тушении пожаров, проведении аварийно-спасательных работ»;
«добровольный пожарный - гражданин, осуществляющий бескорыстную деятельность по профилактике и (или) тушению пожаров, проведению аварийно-спасательных работ в соответствии с положениями настоящего Федерального закона».
- Непонятно ограничение (или навязывание) общественным объединениям пожарной охраны конкретных организационно-правовых форм (ст. 6 и 11 законопроекта), а также установление единой вертикали управления с тяжелой надстройкой во главе с союзом (ассоциацией), объединяющим в себе все виды пожарной охраны и, кроме того, организации, выполняющие работы и оказывающие услуги в области пожарной безопасности (т.е. организации, занимающиеся коммерческой деятельностью). Причем в цели союза (ассоциации) не входит непосредственное участие в деятельности по предупреждению и тушению пожаров (ст.9 законопроекта).
В этой связи не просматривается взаимосвязь целей (союза) ассоциации и добровольной пожарной охраны (далее ДПО), т.к. в соответствии с законопроектом (ст.1) – ДПО это совокупность…общественных объединений пожарной охраны, …объединившихся для участия в деятельности по профилактике и (или) тушению пожаров.
- Статья 9 законопроекта гласит, что в Российской Федерации может быть создано не более одного всероссийского союза (ассоциации) пожарных России и всероссийского добровольного пожарного общества. Однако, по нашему мнению, ограничение количества общественных организаций, которые в свою очередь могут создавать в своей структуре общественные противопожарные формирования (подразделений добровольной пожарной охраны) необоснованно и противоречит действующему законодательству.
- Представляется неуместной, к тому же некорректная трактовка Всероссийского добровольного пожарного общества (абз. 5, ст.9 законопроекта), т.к. цели создания и деятельности Всероссийского добровольного пожарного общества, указанные в Уставе ВДПО, значительно шире целей, указанных в данной норме.
- Создание «фонда пожарной безопасности» в форме «фонда пожарной охраны» (ст.10 законопроекта) считаем нецелесообразным, т.к. осуществлять формирование имущества на основе добровольных взносов и пожертвований, бюджетных средств, иных не запрещенных законом поступлений и использования данного имущества на цели обеспечения пожарной безопасности, вправе любое общественное объединение.
- По-прежнему под добровольными пожарными дружинами (командами) ошибочно понимают не что иное, как возложение работодателем на работника дополнительных трудовых обязанностей по профилактике и тушению пожаров на территории предприятия (организации). По сути это не добровольная, а скорее штатная или нештатная пожарная дружина (охрана) организаций. Однако, соответствующее положение статьи 11 законопроекта утверждает обратное.
В этой связи целесообразно, путем внесения изменений в ФЗ-69 «О пожарной безопасности», законодательно закрепить понятия - «штатная» и «нештатная» пожарная охрана организаций, т.е. на постоянной штатной основе – профессиональная пожарная охрана, профессиональные пожарно-спасательные формирования, на нештатной основе - нештатная пожарная охрана. Подобный подход использован в ст. 7 Федерального закона 1995 г. №151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей». Соответственно необходимо внести изменения в ст. 12 ФЗ-69 исключив из определения «Ведомственная пожарная охрана» слово «…организации…», тем самым предоставив право создавать органы управления и подразделения ведомственной пожарной охраны только федеральным органам исполнительной власти, что выглядит логичным.
- Законопроектом предусмотрено, что при исключении юридических лиц и граждан из членов общественных объединений пожарной охраны они не вправе оставаться учредителями этих организаций. Однако, положения Федерального закона 1995 г. «Об общественных объединениях» № 82-ФЗ не содержит возможности исключения их из состава учредителей.
- Источники финансирования в законопроекте не конкретизированы (ст.15) и прослеживается мысль, что формирования ДПО должны зарабатывать самостоятельно (абз. 2, ст.16), т.е. заниматься предпринимательской деятельностью, что несомненно дискредитирует саму идею добровольчества и направит все усилия работников, прежде всего, на коммерческую составляющую своей деятельности.
Кроме того, предлагаемыми нормами (ст. 21 законопроекта) предусмотрена разработка размеров и форм материального стимулирования добровольных пожарных, что является прямым отсылом к трудовому законодательству и противоречит смыслу добровольчества.
К сожалению, все перечисленные замечания делают законопроект непроходимым в ходе согласования в органах государственной власти и значительная проделанная работа, в очередной раз, не принесет необходимого результата.
Говоря о добровольчестве, нельзя не учитывать Федеральный закон от 01 августа 1995 г. № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях». В нем почему-то в качестве целей благотворительной деятельности предусмотрены только:
«- подготовка населения к преодолению последствий стихийных бедствий, экологических, промышленных или иных катастроф, к предотвращению несчастных случаев;
– оказание помощи пострадавшим в результате стихийных бедствий, экологических, промышленных или иных катастроф…»
Эти же позиции учтены и в проекте федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций" с которым во многом корреспондируются основные термины и определения рассматриваемого законопроекта о ДПО
Но в ходе работы над законопроектом нам не удалось получить разъяснений указанных выше целей, что подтверждается письмом МЧС России от 25.12.09 г. № 19-3-1-7757. Следовательно, если федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный на решение задач в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера не установил соответствующих определений, значит их нет.
На наш взгляд, ст. 2 Федерального закона 1995 г. № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» должна быть дополнена абзацем следующего содержания: «содействие обеспечению пожарной безопасности». А в ст.5 под добровольцами следует понимать – граждан, осуществляющих благотворительную деятельность в форме не «…безвозмездного», а бескорыстного труда. Так как безвозмездность не предполагает под собой затрат даже на питание добровольца в ходе его деятельности.
Отраженные проблемные вопросы законопроекта вызывают опасение, что указанный проект федерального закона без соответствующих корректировок и доработок не получит окончательной поддержки у федеральных органов исполнительной власти и в этой редакции повлечет за собой отрицательные отзывы.
В этой связи ВДПО дополнительно направило в МЧС России предложения по корректировке проекта федерального закона «О добровольной пожарной охране» и подтвердило готовность принять самое непосредственное участие в доработке указанного законопроекта.